В начале апреля в Украине официально начала свою работу Государственная служба по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей, которая создана на базе четырех государственных ведомств – Государственной инспекции сельского хозяйства, Государственной ветеринарной и фитосанитарной службы, Государственной инспекции по вопросам защиты прав потребителей и Государственной санитарно-эпидемиологической службы. Новая структура наделена множеством контролирующих функций. В чем заключаются основные отличия в функционировании новой службы от предыдущих, и какие поставлены первоочередные задачи, в интервью АПК-Информ рассказал Владимир Лапа, глава Госпродпотребслужбы.
- Владимир Иванович, какие первоочередные задачи Вы поставили для себя на посту руководителя Госпродпотребслужбы?
- Первоочередными являются три блока вопросов. Первый – это законодательство. Украина взяла на себя обязательства согласно Соглашению об ассоциации с ЕС по адаптации законодательства в соответствии с европейскими нормами. Стратегия адаптации законодательства в конце февраля утверждена Кабинетом министров. Наша задача совместно с Министерством аграрной политики и продовольствия и другими заинтересованными органами государственной власти – сделать максимально все для того, чтобы вложиться в утвержденный план. Также у нас есть собственное видение определенных аспектов регулирования, которые необходимо изменить, в частности мы планируем несколько либерализировать условия фитосанитарного контроля при экспорте сельскохозяйственной продукции. Например, перейти на режим предоставления полномочий негосударственным лабораториям при проведении анализов для выдачи фитосанитарного сертификата, чтобы сделать модель контроля максимально гибкой, т.е. испытания будут проводить не только государственные, но и частные лаборатории. В принципе, эти инструменты уже предусмотрены в законодательстве по пищевой безопасности, но мы хотим их распространить на фитосанитарное урегулирование и другие сферы, для того чтобы сделать условия на рынке максимально гибкими и комфортными для бизнеса.
Второй блок относительно приоритетов – это институционное развитие. Процесс создания службы достаточно сложный и, я бы сказал, что в истории Украины беспрецедентный, когда четыре таких крупных учреждения вливаются в одно. Это связано со многими вопросами, начиная с того, как размещать служащих и в каких помещениях, это полная инвентаризация имеющегося имущества. Кроме того, это инвентаризация лабораторной сети, некоторые лаборатории необходимо будет дооборудовать, некоторые нуждаются в аккредитации. По этим вопросам мы работаем с донорами относительно потенциальной помощи и поддержки.
Как элемент институционной составляющей – обучение персонала. Мы предлагаем провести целый ряд учебных модулей, начиная с эпизоотии и заканчивая обучением инспекторов работе по контролю с системой HACCP. Предварительно планируем на начало следующего года переаттестацию персонала, после того как они пройдут обучение, чтобы определить, кто достоин работать в нашей службе, а кто не соответствует выдвигаемым требованиям.
Безусловно, необходим переход на электронные закупки и тендеры, поскольку, к сожалению, исторически так сложилось, что не все было в порядке в этой сфере.
Большой блок вопросов связан с коммуникацией с бизнесом. В целом, согласно опросам, можно отметить существенное снижение уровня коррупции в тех органах, которые вливаются в Госпродпотребслужбу. Это произошло, в первую очередь, за счет уменьшения количества разрешительных документов. Разумеется, чем меньше оснований для коммуникаций с бизнесом, тем меньше возможностей для того, чтобы использовать властные полномочия нерациональным способом. А с другой стороны, мы понимаем, что в некоторых моментах нам нужно еще отшлифовывать эту модель. В частности, сейчас вводим возможность проведения независимого арбитражного исследования при импорте продукции в Украину, поскольку часто имеются нарекания со стороны импортеров. Предоставляем возможность, чтобы отбирался не только основной арбитражный образец, который проверяется в Украине, а также третий образец, который хозяйствующий субъект может направить в любую европейскую лабораторию. И это будет большим стимулом и сдерживающим фактором для того, чтобы и наши лаборатории достаточно ответственно относились к тем результатам анализов, которые они предоставляют нам как компетентному органу. Поэтому, в принципе, построение такой целостной, прозрачной, понятной бизнесу модели – это достаточно большая и трудная задача, но основные планы мы намерены воплотить в этом году.
Как один из элементов – и мы уже имеем поддержку европейских проектов – формирование целостной IT-системы, где будет связана вся информация,начиная с идентификации скота и заканчивая результатами лабораторных исследований при внешней торговле. Это необходимо не только для того, чтобы понимать и чувствовать, как работает система контроля, но и иметь возможность ввести европейские риск-ориентированные подходы при контроле продукции. Т.е. там, где выявляются факторы опасности, периодичность контроля будет выше. Там, где мы в ходе анализа рисков не обнаруживаем, периодичность контроля можно снижать. Это позволит уменьшить регуляторную нагрузку на бизнес.
В общем, достаточно много планов, поэтому о них можно говорить часами, но это основные блоки.
- В чем заключаются основные отличия в функционировании новой службы? За счет чего планируется повысить качество предоставления услуг?
- В первую очередь, это регулирование, и я об этом сказал немного выше. Это далеко не полный список того, что мы хотим сделать, но сейчас активно работаем над устранением основных элементов дискомфорта коммутации с бизнесом.
Во-вторых, это требование к инспекторам прозрачных подходов по отношению к бизнесу. Но инспекторы должны иметь надлежащую заработную плату, к сожалению, с этим в Украине сейчас большие проблемы. Когда инспекторы получают от 1700 до 2500 грн. в месяц, то, конечно, сложно рассчитывать на прозрачность, поскольку у них одна мысль – как получить дополнительный доход. Понятно, что эту систему надо менять. В общем, идеология такова, и это касается не только нашей службы, но и других центральных органов исполнительной власти, что для ключевых менеджеров, «Десижн мейкер», «Сеньор менеджерс» будет возможность использовать фонды ЕС, для того чтобы получать надлежащую мотивацию. Но в случае с нашей службой взаимодействуют с бизнесом в основном рядовые инспекторы, и здесь только зарплатами ключевому персоналу не обойдемся. Конечно, сейчас достаточно серьезно думаем над тем, как дать надлежащую мотивацию всем работникам службы. Пока что, если говорить о реалиях Украины, нет другого варианта, кроме как набрать меньшее количество людей, чем это предусмотрено предельной численностью, и урегулировать это надбавками и премиями. Мы надеемся, что в дальнейшем будет возможность предоставить приличную мотивацию тем инспекторам, которые работают в службе.
С точки зрения обеспечения надлежащего уровня добропорядочности инспекторов речь идет не только об этом, а и о надлежащем уровне восприятия проверок со стороны бизнеса. Заодно поработаем над тем, чтобы обеспечить видеофиксацию проверок, и в этом плане уже ведется коммуникация с нашими международными партнерами.
- Расскажите о гармонизации стандартов пищевой промышленности с европейскими нормами. Какие нормативно-правовые акты необходимо принять в первую очередь?
- Мы немного отходим сейчас от термина «стандартизация», так как стандарты обязательны в Украине только в случае упоминания в технических регламентах. Речь идет, в первую очередь, о безопасности пищевых продуктов – то, что влияет на жизнь и здоровье людей, а также о надлежащем информировании потребителей. Относительно надлежащего информирования потребителей Министерством здравоохранения разработан законопроект, мы его поддерживаем, и если он будет одобрен Верховной Радой, это даст дополнительные гарантии потребителям, что та маркировка, которую они видят на продукте, соответствует европейскому регулированию. В принципе, и сейчас на любой этикетке вы можете увидеть состав продукции, однако пока есть случаи, когда написанное на этикетке не совпадает с тем, что внутри. Контроль и мотивация производителей, в том числе и за счет штрафных санкций, вести себя добропорядочно по отношению к потребителю – это тоже наша функция.
Если говорить о законодательстве относительно безопасности продукции, то это большой блок вопросов, начиная со здоровья и благополучия животных и заканчивая регулированием генетически модифицированных организмов. Мы имеем в этом направлении четкий план действий и находимся в рабочем диалоге с международными партнерами, в том числе с Европейской комиссией. Мы достаточно оптимистично смотрим на продолжение международного сотрудничества и на обеспечение выхода украинской продукции на внешние рынки.
Если вернуться к приоритетам, то я вижу экономическую составляющую как одну из основных в деятельности службы, т.е. такие органы во всех странах в определенной мере лимитируют импорт и в определенной мере способствуют экспорту. Сейчас в Украине сложилась ситуация, когда доходы населения ограничены, и понятно, что в ближайшие месяцы, а возможно, и годы они динамично расти не будут, а это означает, что внутренний спрос будет в стагнации и единственная возможность нарастить производство – это завоевать экспортные рынки. Если в отношении растениеводческой продукции все более-менее понятно и стоит, прежде всего, вопрос конкурентоспособности на внешних рынках, то по животноводческой, как правило, это зарегулированные рынки с точки зрения ветеринарных требований, и, соответственно, здесь уже наша функция – соответствовать требованиям стран-импортеров. Нужно готовиться к тому, чтобы качество украинской продукции соответствовало этим требованиям, и открывать, таким образом, свои рынки. В прошлом году свыше 10 стран было открыто для поставок животноводческой продукции украинского происхождения. Это знаковые события: рынок Египта – для мяса птицы, Китай и ЕС – для молока, т.е. мы видим, что данная работа приносит пользу.
Госпродпотребслужба не просто орган, который производит контроль. Это орган, который приносит добавленную стоимость бизнесу и государству, для нас этот компонент очень важен, и мы собираемся делать серьезный акцент на этом в своей работе.
- Каким образом эксперты из Евросоюза помогают Украине в гармонизации санитарных и фитосанитарных стандартов?
- С Евросоюзом у нас несколько проектов. Один из них – это Проект «Совершенствование системы контроля безопасности пищевых продуктов в Украине» (IFSSU), также мы работаем с нашими коллегами из Литовской Республики в рамках твинингового проекта. В принципе, мы работаем со многими странами Евросоюза в двустороннем режиме. В частности, это двусторонний проект с Польской Республикой, с Венгрией относительно борьбы с бешенством. Они финансируют меры по борьбе с бешенством в приграничных областях. Для них принципиально, чтобы заболевание не распространялось на территории ЕС, но таким образом за счет европейского финансирования мы оздоровляем украинскую территорию.
Мы четко определили наши потребности, в частности это формирование целостного веб-портала службы, обеспечение видеосъемки при проведении проверок, дооснащение лабораторий, проведение инвентаризации имущества. Мы хотим уже на этапе анализа проблемы привлекать европейских экспертов, для того чтобы результаты инвентаризации принимались нашими международными партнерами и мы могли рассчитывать на их поддержку.
- В последнее время в Украине на рынке удобрений и СЗР значительно увеличилась доля контрафактной агрохимической продукции. По Вашему мнению, какие меры необходимо предпринять для ее сокращения, и возможно ли предотвратить ее появление?
- У нас основная волна дерегуляции в этой сфере закончилась, упразднены лицензии на импорт, на внутреннюю торговлю, и сейчас ограниченные возможности в части контроля хозяйствующих субъектов на рынке. В принципе, мы можем осуществлять полномочия через плановый контроль, но когда хозяйствующий субъект точно знает, что к нему приедут инспекторы через 10 дней, он приводит в порядок документацию, очищает склад, и он знает, что следующий контроль будет через год или через 3 года, и все продолжается так, как было. Конечно, в таких условиях очень сложно выполнять свои функции, хотя, с другой стороны, моя личная точка зрения была и будет – лицензирование не являются тем фактором, который сдерживал нелегальную часть рынка, даже при наличии лицензии контрафактная продукция была в довольно крупных объемах представлена на рынках. Мы сейчас думаем над тем, что у нас нет возможности проконтролировать выполнение работ по фумигации. Нам фумигационная компания дает фумигационный сертификат, на основе его и всех необходимых процедур и испытаний выдается фитосанитарный сертификат. Но, к сожалению, у нас была ситуация, когда продукция приезжала в страну импорта и оказывалось, что «фумигация» была проведена ненадлежащим образом. Т.е. сейчас мы не говорим о том, что необходимо восстановить лицензирование, которое было раньше, тем более что оно показывало недостаточную эффективность, но точно нужно восстанавливать контроль. Если мы получим нотификацию от международного партнера, конечно, мы должны иметь влияние на ту компанию, которая проводит фумигацию здесь. Т.е. это не тот тотальный контроль, который был раньше, а больше риско-ориентированный контроль, и, безусловно, он нам необходим.
- Проблема АЧС в Украине остается актуальной, и новые вспышки продолжают фиксироваться. Какие шаги планируется предпринять для контроля предотвращения дальнейшего распространения АЧС в Украине?
- К сожалению, на сегодняшний день вспышки АЧС полностью локализовать не удалось. В апреле снова зафиксировано два случая в Одесской области, но могу сказать, что служба работает достаточно эффективно. Все случаи локализуются, у нас есть поддержка региональной власти в решении этой проблемы, и в большинстве областей уже есть понимание того, что достаточно важно, когда представители всех компетентных органов выступают консолидированно по локализации очагов заболевания. Все мероприятия проводятся посредством решения государственной чрезвычайной противоэпизоотической комиссии.
Если говорить о возникновении АЧС, причина, в первую очередь, в культуре производства свинины. О выполнении в домохозяйствах ветеринарных и санитарных требований вообще говорить не приходится. К сожалению, на большинстве небольших товарных ферм также сейчас не полностью выполняются ветеринарно-санитарные требования по содержанию свиней, поэтому я думаю, что перед нами большой блок робот, связанных не столько с эффективностью контроля, сколько с работой на предупреждение, в том числе на разъяснительную кампанию, чтобы разъяснить, посоветовать и заставить выполнять требования, поскольку речь идет не просто о бизнесе отдельно взятого хозяйствующего субъекта, это риск, который в случае распространения станет риском национального масштаба.
- Это же может привести к ограничению экспорта свиней?
- По свинине толком нечего ограничивать, поскольку на данном этапе мы ведем только дискуссии о допуске украинской свинины на мировой рынок. Также мы работаем над тем, чтобы определенная территория могла признаваться благополучной. Базируясь на новых подходах, мы будем общаться с международными партнерами, чтобы открыть несколько ключевых рынков для украинской свинины. Хотя в текущей ситуации это непросто.
- На каком этапе прохождения контроля качества пищевой продукции может быть сбой, когда некачественная продукция с предприятия попадает к покупателю, как в случае с поставками яиц в Израиль? Может ли продукция быть заражена за пределами предприятия, и как этого избежать?
- Когда действует еще советская система ОТК (отдел технического контроля), ставится знак качества, каждая продукция проверяется на выходе. Однако эта система включает много контролирующих органов – ветеринарную службу, санэпидслужбу, потребинспекцию, и каждый орган контролирует что-то свое. Сейчас мы эти службы объединяем, делаем единый, действительно компетентный орган, который отвечает за пищевую продукцию по общеизвестному принципу – от поля к столу.
- По поводу того, что может быть за пределами предприятия?
- Операторы рынка пищевой продукции вынуждены внедрять систему HACCP. Она достаточно комплексная. Есть переходные периоды по внедрению этой системы на предприятии. Обязательное ее применение начнет вступать в силу с 2017 и по 2019 год. Логика самой системы заключается не в том, чтобы контролировать всю продукцию на выходе. Во-первых, ответственность возложена на самого производителя. Он должен обеспечить функциональность этой системы. Во-вторых, система HACCP – это контроль критических точек производства. По логике, если система работает правильно и все показатели измеряются, фиксируются, в случае выявления отклонений применяются корректирующие действия, то на выходе мы не можем получить опасную продукцию. Госпродпотребслужба как компетентный орган будет проверять, внедрена ли такая система. Если система HACCP на предприятии работает, это гарантия того, что и через неделю, и через месяц будет выпускаться продукция надлежащей безопасности.
- А как на данном этапе – работает система или нет?
- Так как внедрение системы HACCP обязательно для ряда операторов рынка с 2017 г., соответственно, проверок нет. Пять лет назад я слышал статистику, что лишь 3% предприятий имеют HACCP или эквивалентную систему. Сейчас, по нашим оценкам, - 5-7% предприятий. Много компаний сейчас работает над ее внедрением. Цель проверок будет состоять не в том, чтобы начать штрафовать, это последнее что нужно делать. Моя позиция такова: сначала нужно порекомендовать и дать возможность исправить. В Законе «О государственном контроле в сфере качества пищевых продуктов», который сейчас Аграрным комитетом ВР одобрен во втором чтении, мы предусматриваем, что в случае несущественных нарушений, если они устраняются прямо в ходе проверки, никаких санкций не применяется. Поэтому мы стараемся выстроить такую гибкую модель, которая будет, с одной стороны, гарантировать соблюдение законодательства, а с другой стороны, мы будем минимально обременять бизнес.
- На Ваш взгляд, такой маленький процент (3%) был 5 лет назад, сейчас 5-7%, с чем это связано?
- У нас психология такая: не было требования – значит, не буду делать. Я думаю, что далеко не все осознали, что действительно закон либерализует контроль, он перекладывает ответственность на производителя, и вводятся более строгие санкции. Если мы видим, что есть риск попадания на рынок опасной продукции, у нас есть право либо приостановки, либо отзыва эксплуатационного разрешения, что, фактически, означает прекращение работы предприятия. Единственное, в законе предусматривается, что мы должны это решение подтвердить в судебном порядке. Т.е. это не будет волюнтаризмом: если предоставлены доказательства и суд их принял, то приостанавливается работа предприятия до выявления нарушений. Поэтому никого не хочу пугать, не для этого говорится, что есть либеральная система контроля, ты несешь ответственность и будь готов ее нести. От нас зависит, насколько мы эффективно и рационально будем пользоваться теми полномочиями, которые предоставляются сейчас нам законодательством.
- Относительно контроля качества зерна. Расскажите о планах службы по оптимизации процедуры выдачи ветеринарных сертификатов при экспорте зерна. Каким образом вы намерены изменить условия получения сертификатов?
- По ветсертификатам при экспорте зерна сейчас нужно брать либо форму №2 при отгрузке зерна, хотя она необязательна, либо проверять каждые 500 тонн уже непосредственно на терминале. Если партия 50 тыс. тонн и надо отобрать сто образцов, то это достаточно серьезная нагрузка на бизнес. Мы старались быстро изменить правила, разработали соответствующие предложения, но в юридическом плане, чтобы реализовать новые подходы к проверкам, например, проверять, не каждые 500 тонн, а один трюм в корабле – 3-5 тыс. тонн, или, если небольшой корабль, проверять в целом партию, необходимо внести небольшие изменения в законодательство. Мы попробуем это сделать, приняв во втором чтении Закон «О государственном контроле» №0906.
- В связи с расформированием Госсельхозинспекции фактически утерян инструмент мониторинга качества зерна. По Вашему мнению, необходимо ли что-то менять в государственной системе контроля качества зерна? Какие перспективы участия частных компаний в системе данного мониторинга?
- Существовало две системы – по количеству и качеству зерна. Первая система – это Госстат, вторая – это Госсельхозинспекция. На первом этапе внедрения декларирования качества зерна были ситуации, когда они давали разные цифры. Потом, видимо, научились согласовывать эти цифры, и они стали приблизительно одинаковыми. Но логика отмены декларирования количества-качества зерна заключалась в том, чтобы убрать дублирование процедур. Насколько нам известно, Госстат готов сейчас осуществлять анализ остатков зерна, т.е. в статистической форме вычислять не только количество, но и качество, в частности, по меньшей мере, пшеницы. И, таким образом, останется форма, которую собирает Госстат.
- А какие перспективы участия частных компаний в данной системе мониторинга?
- Относительно ежемесячного проведения мониторинга частными компаниями в национальном масштабе это очень дорогая система. Если говорить об арбитраже по качеству зерна, сельхозинспекция до ликвидации теоретически свои функции еще выполняет, а практически – ввиду значительного сокращения персонала они имеют ограниченные возможности для выполнения своих функций. Есть предложения относительно того, что любая сюрвейерская компания может выполнять арбитраж, однако, по моему мнению, это не работающая модель ввиду возможного возникновения конфликта на основании разных выводов нескольких сюрвейеров. Для меня работающая модель – которая предусмотрена законодательством о безопасности и качестве продовольствия, это полномочия лабораторий на проведение исследований в интересах государства. Если это будет предусмотрено законодательством, мы будем стараться разработать максимально простые критерии предоставления полномочий частным компаниям, например сюрвейерским, на осуществление арбитража, которые будут действовать от лица и в интересах государства, и все признают его на уровне хозяйствующих судов.
- В последнее время мировые компании развивают семеноводство в Украине. Какие виды госконтроля предусмотрены в этом сегменте, и как они согласовываются с контролем со стороны семенных компаний?
- Новая редакция закона о семенах и посадочном материале и об охране прав на сорта растений предусматривает такую модель, что сертификацией и регистрацией сортов занимается учреждение и организация, подчиненная Минагропроду, а государственный контроль в сфере сертификации и охраны прав на сорта растений осуществляет Госпродпотребслужба. Логика этой модели заключается в том, что никогда инспектор, который занимается сертификацией, не будет контролировать сам себя. Понятно, что объединение функций реализации политики и контроля в данном случае создает внутренний конфликт, т.е. невозможность арбитража. Новая модель достаточно сбалансированная. Пока что ведутся дискуссии, насколько будет возможно полностью имплементировать нормы этого закона на уровне подзаконных актов до 1 июля, также необходимо провести обучение независимых аудиторов и т.д.
Пока что подзаконные акты только нарабатываются, и действующая модель контроля будет работать еще некоторое время.
- Согласно законодательству Украины, с 2019 года соблюдение принципов системы HACCP станет обязательным для всех украинских производителей пищевых продуктов, кроме малых. На рынке Украины имеется достаточно большое количество «серых» производителей муки и круп, у которых не соблюдаются стандарты производства и безопасности продукции. Как вы планируете их контролировать? В частности, ассоциация «Мукомолы Украины» предлагает обязать всех внедрять практику НАССР. Как Вы относитесь к такому предложению?
- Законодательство предусматривает обязательное внедрение HACCPтолько для определенных видов продукции, которые несут повышенную степень риска. В данном случае речь идет больше о вопросе конкурентной борьбы, чем о безопасности продукции. Есть два вопроса, которые касаются безопасности продукции и ее качества. Вообще, то, что называется «серая» мука, это же не означает, что она некачественная или опасная. Это вопрос больше экономический. Что касается безопасности продукции, то и крупный бизнес, и мелкий должны ее придерживаться. Но вводить HACCP там, где нет критической необходимости, особенно учитывая то, что для многих хозяйствующих субъектов не так просто ее будет ввести, по моему мнению, не совсем целесообразно. Мы стараемся решить вопрос экономической конкуренции посредством мер безопасности продукции. Это нерациональный подход. Хотя я с пониманием отношусь к той проблематике, которая существует сейчас на рынке. Все-таки есть и теневая часть зерна, и, очевидно, есть незарегистрированные мощности, и в этой части НДС вообще как такового нет. Хотя то, что касается незарегистрированных мощностей, это уже наша компетенция. Все мощности должны быть зарегистрированы.
- Вопрос госрегулирования цен на хлеб и другие т.н. «социальные» продукты неоднократно поднимался профильными ассоциациями и Минагропродом. Готовы ли вы лоббировать отмену госрегулирования цен на хлеб?
- Моя позиция была и будет неизменной: и в то время, когда я работал в ассоциации, затем в министерстве, и сейчас, когда я работаю в Госпродпотребслужбе. Сферу ценового регулирования нужно суживать. Я понимаю мотивацию и сложную социально-экономическую ситуацию в Украине, но, по моему убеждению, здесь вопрос в том, что эффективность ценового регулирования достаточно низкая. В условиях девальвации и продовольственной инфляции никакое регулирование не поможет. И мы ощутили это в начале прошлого года. Сейчас процесс инфляции существенно замедлился, потому что, с одной стороны, нет валютной составляющей (девальвации), а с другой – ограничена платежеспособность населения. И как ни регулируй, все равно есть объективные экономические реалии, и этим регулированием можно рост цен немного сдержать, но не остановить. Поэтому следует сократить перечень объектов ценового регулирования и виды ценового регулирования. Наверное, это не совсем естественно звучит от меня, поскольку, как правило, все привыкли к тому, что чиновники перетягивают на себя функции. Но, в конце концов, мы не формируем политику, мы ее выполняем. Наша задача – выполнять то регулирование, которое нарабатывается на уровне министерства, Кабинета министров и ВР.
К сожалению, все вопросы объять невозможно. Благодарим за интересную беседу и желаем успехов на новом посту.
